尊龙凯时(中国)人生就是搏!

推进国家治理体系和治理能力现代化是当前和今后一个时期的重要使命，国土空间治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，是推动城市高质量发展的重要手段。根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制的相关要求，国家提出按照“一年一体检、五年一评估”的方式开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，旨在将城市体检评估作为提升城市空间治理能力，推动国土空间规划有效实施，促进新时代空间治理体系和治理能力现代化的重要途径。

建立国土空间规划定期体检评估制度有助于及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制、实施和动态维护。为确保城市体检评估的规范性和可操作性，自然资源部和住建部都明确了相关城市体检要求，建立了相应的指标体系。长沙[1]、景德镇[2]等国内众多城市也进行了体检评估实践，部分学者[3][4]也对城市体检方法体系进行了探讨。如何科学、高效地推动城市体检评估，已成为当前学术界和政府决策部门的研究热点。

现行城市体检评估指标及其应用评述

2.1 当前空间性指标存在自成体系、内容交叉等问题

当前自然资源部和住建部都在同步开展城市体检评估工作，两个部门的体检工作在目标定位、关注重点、指标体系等方面均有不同的侧重[5]。住建部城市体检内容包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个方面[6]。围绕突出重点、群众关切、数据可得的原则，分类细化提出50个具体指标，旨在通过指标评估查找城市发展和城市规划尊龙凯时管理存在的问题和短板。2019年7月，自然资源部印发《开展国土空间规划“一张图”尊龙凯时和现状评估工作的通知》，并制定了现状评估的指标体系，包括28项基本指标和60项目推荐指标。2020年10月，自然资源部在总结各地城市体检、规划实施评估、国土空间开发保护现状评估等经验基础上，制定了《国土空间规划城市体检v评估规程（试行）》，按照安全、创新、协调、绿色、开放和共享六个维度，建立了指标体系，分为58项基本指标和49项推荐指标。两个部门构建的指标体系存在自成体系、内容交叉等问题。

2.2 数据统计口径不一致，难以客观反应空间治理问题

由于城市体检评估涉及国土空间治理的方方面面，其相关指标也涉及到自然资源、住房尊龙凯时、交通、水利和林业等多个部门。如A-20常住人口城镇化率（%）数据来源于统计部门，A-28森林覆盖率（%）数据来源于林业部门，A-41城区道路网密度（公里/平方公里）数据来源于交通部门。由于各部门的统计口径不一致，相关部门报送的数据与国土空间信息平台的空间计算数据不一致。一方面涉及全域的指标，相关主管部门拥有自己的一套算法，如A-28森林覆盖率（%）是林业部门负责统计的数据，但与国土调查和变更调查的计算数据不一致。另一方面涉及城区的指标，往往对城区范围的划定理解不一致，指标测算的分母无法统一，导致指标测算标准产生冲突。如住建部门按照建成区范围计算城区范围，自然资源部门按照迭代算法测算城区范围，统计部门按照城乡划分标准确定城镇范围。来源于相关部门的指标往往也代表了部门意志，或多或少增加了人为干预，导致相关指标难以客观反映城市空间治理问题。

2.3 复合指标计算效率偏低，难以适应常态化的体检工作

城市体检评估指标中的复合型指标，特别是涉及空间类的复合型指标，如A-13消防救援5分钟可达覆盖率（%），A-42公园绿地、广场用地步行5分钟覆盖率（%）、A-44社区小学步行10分钟覆盖率等指标既要考虑相关设施的空间布局情况，又要考虑城市道路网的分布情况，还要考虑机动车和步行的速度因子进行路径分析测算。由于该类型指标较多，单次运算过程相对复杂且较为低效，按照“一年一体检”的要求，该项工作需要每年进行重复，难以适应常态化的体检工作。

2.4 传统统计数据来源较为单一，时效性和动态性较弱

传统的城市病分析主要依赖于统计数据，包括问卷调查、统计年鉴、经济普查等数据，数据来源单一、更新速度慢、调研和数据获取难度大、评估周期长，从现有政务系统获取的传统数据通常时效性和动态性不足，因此基本上为静态评估，无法支持城市动态运行管理与快速决策。本次评估指标中如A-19城市日均实际服务管理人口数量（万人）、A-48标准化菜市场（生鲜超市）步行10分钟覆盖率（%）、B-45每万人拥有的咖啡馆、茶舍等的数量（个）等指标需要借助大数据的方法进行计算。随着大数据和物联网等技术的快速发展和广泛应用，使得城市规划实施及发展的动态及时分析成为可能。

城市体检评估的解决方案

3.1 围绕指标构建，从“各有侧重”到“聚焦整合”

围绕国土空间治理的核心要义，将自然资源部提出的城市体检58项基本指标、49项推荐指标和住建部提出的50项特征指标进行融合，根据指标类型进行去重精练，在此基础上结合评估城市的地方特色指标，构建体现新时代新理念、高质量发展、满足人民对美好生活需要的可计算、可操作的评估指标体系。根据指标的计算方法，将指标进行分组归类，分为单一空间指标、复合空间指标、非空间指标和大数据适用指标4大类。

图1 城市治理指标体系的构建

3.2 围绕运算方法，从“口径冲突”到“算法一致”

针对城市体检评估部分指标内容的模糊表述和概念歧义，进一步补充细化，厘清评估指标内涵、明确计算数据来源。针对评估指标涉及的不同政府部门，通过统一全域空间和城区空间的划定范围，统一计算口径，在此基础上通过明确指标计算方法，为后续多轮指标评估提供数据参考，保证“一年一体检，五年一评估”的数据连贯性和有效性。

图2 协调部门的指标计算口径

3.3 围绕计算效率，从“低效重复”到“便捷运算”

在指标计算的实际操作中，对矢量数据的统计、提取、计算往往较为复杂。针对与空间关联密切的评估指标，研究探索建立标准化统计数据库，辅助ArcGIS软件模型构建器工具，对评估所需计算的各类、多年份的空间矢量数据进行统一管理，结合ArcGIS平台构建流程化、标准化、智能化的指标计算处理二次开发工具，提高指标计算效率、减小指标计算过程中因操作失误产生的误差。基于GIS平台对部分指标计算过程进行编程，提高运算效率，包括自动完成从土地变更调查数据向指标统计数据的转换，自动计算各类设施覆盖率，为后续的城市体检工作提供自动化和标准化技术支撑。

图3 基于GIS平台的指标计算建模

3.4 围绕数据来源，从“单一判断”到“多元校核”

大数据具有样本规模庞大、覆盖面广、空间分辨率和时间分辨率细致的特点，对全域范围的城市体检评估分析研究提供了更为全面、客观和深入的样本。在人口、经济社会、土地利用、交通、环境等结构化统计数据的基础上，主动获取居民活动相关的大数据，在此基础上通过相关的空间分析和计算推演，更加全面的反映现状特征。为了更加真实全面反映城市发展问题，让评估工作从静态化、片面化和被动式转变为全面化、常态化和主动式，各部门也鼓励采用社会大数据进行评估。针对通过传统方法获取计算数据难度较大的评估指标，研究探索利用部门统计数据、手机信令、遥感影像、POI数据、LBS位置服务应用数据等多源数据，形成“基础数据+新数据”的数据集成获取应用体系，完成指标的计算，精准刻画城市对外联系特征、居民通勤行为及职住空间分布特征，识别需要进行开发强度控制、优化功能布局的地区，精准测度教育、医疗、体育等各类公共服务设施空间服务能力，为规划编制完善提供参考依据。

图4 用于城市体检的多元大数据

4.1 因地制宜，构建具有地方特色的城市体检指标体系

以广东省梅州市为例，在结合梅州城市发展目标、国土空间资源环境特征，提出了梅州市“特色型”的评估指标。梅州素有“世界客都，长寿梅州”的美誉，在已认证的8个“世界长寿乡”名单中，梅州有两个县位列其中。基于这两大特点，研究提出“百岁老人数量”和“高品质客家围屋数量”两个特色指标。此外，梅州还是中国足球之乡，曾涌现出一批男女足国脚和省脚，是同时拥有一支中超和两支中甲球队的城市，被列为中国足球协会青少年足球训练中心、全国青少年校园足球改革试验区、全国城市社区足球场地设施尊龙凯时试点，正在启动创建中国足球特区。基于这一特点，提出“万人拥有足球场地数量”这一特色指标。

表1 城市特色体检指标

4.2 创新机制，协调相关部门统一指标计算内涵和底图

按照《关于政府有关部门公布统计资料的规定》第二十四条的相关规定，由于统计口径、统计方法、资料来源等的不同，客观上存在政府有关部门统计调查取得的数据与政府统计机构统计调查取得的数据不一致的情况，为了维护政府统计数据的公信力，避免给社会公众造成困惑和误解，在出现上述情况时，政府有关部门应当按照国家有关规定妥善处理。为此在开展城市体检评估过程中，出现数据不一致的情况采用以下两种方式处理。一是协调部门明确指标计算内涵，特别是城区范围的认定，保证自然资源、住房尊龙凯时和交通等相关部门在指标计算中按照统一标准进行运算。二是在评估报告中体现部门数据（政府数据），同时研究按照空间治理要求自行进行运算，在年度体检中将两个数据进行相应的横向对比，在历年数据对比中分别按照部门数据和计算数据分别对比，多方面检测城市发展问题，尽最大可能提高体检结论的准确性和客观性。

4.3 模块运算，研发基于GIS平台的城市体检指标插件

采用Python语言与Arcpy站点包开发工具调用ArcGIS软件中Geoprocessing内部的相关工具进行工具组合，开发并实现评价指标体系的模块化工具脚本，完成脚本的数据运行与测试、脚本代码优化工作，最后形成一套“实用、管用、好用”的“标准化、流程化、模块化” 空间类评估指标处理分析工具。为城市体检工作的开展提供技术支持，进一步提高评估的准确性和工作效率。根据实际操作的需要，针对森林步行15分钟覆盖率分析、 公园绿地、广场用地步行5分钟覆盖率分析、社区卫生服务设施步行15分钟覆盖率分析等相关指标进行运算。体检结果显示梅州市城区公园绿地、广场用地步行5分钟覆盖率、足球场地设施步行15分钟覆盖率、社区体育设施步行15分钟覆盖率、社区卫生服务设施步行15分钟覆盖率、社区中小学步行15分钟覆盖率均稳步提高，其中，公园绿地、广场用地步行5分钟覆盖率较低，服务能力还有较大提升空间。

图5 城市体检部分指标模块集成图

4.4 多源校核，更加全面综合的识别城市治理相关问题

利用部门官方数据、大数据、调查数据等三类数据进行多源校核。如常住人口数据测算，结合官方统计数据、人口热力数据和手机信令数据对常住人口进行综合校验，得出实际常住人口较官方统计人口偏低的结论。通过手机信令数据识别2019年12月、2020年春节和2020年4月的梅州人口总数分别为300万、440万、370万人，显示梅州人口净流出态势较为明显，且由于疫情原因，年后外出务工人员数量减少较多。通过参考国内同类城市发展水平、对比国家规范标准，将评估指标分为预警、达标、未达标三类，并通过指标联动判断主次矛盾，对城市进行综合诊断，为规划调整优化和精细化的空间治理提供辅助决策。

图6 基于人口热力数据的实际服务人口分析

本文从国土空间治理下的城市体检评估工作出发，围绕指标体系构建、统一数据标准、提高检测效率和多源数据复合检验等方面，提出了一系列的解决方法，特别是基于GIS平台的模块运算和基于大数据的综合评估方面，具有一定创新性和实用性。由于城市体检评估是一个动态的变化过程，同时相关部门提供的数据统计口径也难以在短期内协调一致，城市体检评估的研究方法仍有待进一步探讨，城市体检评估的标准量化问题仍然需要继续探索。

参考文献

[1] 向雨,张鸿辉,刘小平.多源数据融合的城市体检评估——以长沙市为例[J/OL].热带地理:1-16[2021-04-15].http://doi.org/10.13284/j.cnki.rddl.003325.

[2] 尚嫣然,赵霖,冯雨,马一翔,康碧琦,薛昊天.国土空间开发保护现状评估的方法和实践探索——以江西省景德镇市为例[J].城市规划学刊,2020(06):35-42.

[3] 张文忠,何炬,谌丽.面向高质量发展的中国城市体检方法体系探讨[J].地理科学,2021,41(01):1-12.

[4] 王晓磊.城市体检工作路径研究——以南京市为例[J].科技与创新,2021(03):144-145.

[5] 王健.从同衡实践对比体会现状评估&城市体检的异同.

[6] 住房和城乡尊龙凯时关于支持开展2020年城市体检工作的函.