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赵燕菁，中国城市规划学会副理事长，自然资源部国土空间规划专家组成员

城市更新里面都有涉及城市公共空间的更新，但往往都是把城市和公共空间捆在一起，单独谈论公共空间并不是很多，而城市更新大部分的注意力都不是集中在公共空间，比如三旧改造，实际上是政府出让给厂商或私人业主，我们改造的空间是非公共空间，而这个也是我们前一个阶段城市更新比较集中的地方。

但实际上公共空间在城市中也占有一定的比重。那么，什么是公共空间？对其进行简单的定义：如果将城市大概分为四类用地，其中最狭义的公共空间就是指道路及路上面所有的管线、广告大牌，这些都属于没有出让的部分，另一类是公共配套设施，如学校、医院、广场、公园，实际上这些用地是政府的产权，所以将其作为广义的公共空间。剩下的部分则是出让给工厂、商家或者居民，这个是一个狭义的私有的空间或者是社会的空间。

公共部分，虽然不是城市更新的重点，但实际上在城市中占比很大，在国家用地分类标准里面有一个分类，学过城市规划的基本都了解。

公共部分包括道路和交通基础设施，一般占城市用地10%-25%，绿地、广场占10%-15%，这两项加起来将近百分之三四十，如果再算上变电站、污水厂、公交停车场等空间，实际上广义的公共空间接近50%左右。而在大城市中公共的空间还有更多，比如，机场、港口等一些国有企业所持的场地，广义上也属于城市的公共空间，这些都可以纳入到公共空间的存量中，这部分的公共空间具有非常大的升级潜力。但现在的城市更新主要关注已出让的私人土地，往往忽略了政府实际上所持资产，而这部分空间体量也是非常巨大的。

为什么我们考虑得比较少，因为在我们的印象里，这部分公共空间是不盈利的，我们的工厂可以收税，但是刚才我们看到这些做的非常好的案例，其实很多都是公共空间的更新，都有一个共同的特点，公共空间的更新大部分都是政府在花钱，基本没有盈利，但凡是不赚钱的项目，只能做一至两个项目，长期投资是不可持续的，不能形成合理的商业模式，具有不可持续性和复制性。

因此，不能将公共空间作为城市更新中的盲区，我们要对其进行重新定义。传统来说，出让住宅用地、商业用地、工业用地这都是属于政府的收益，为什么能有收益？是因为政府提供了公共服务，为公共服务花钱，比如道路、管线、公园等公共空间，学校、医院才能收益。因此，我们传统的理解认为公共就是花钱的，目的就是让剩余的土地可以卖出更好的价值。

换一个角度思考，如果我们将整个城市看作是一个平台，其空间的含义就会变多，所以在传统的思维角度看，我们的城市应该是收税的，公园是需要门票的，但如果减掉的这些费用，比如公园免费，那它的价值去哪了？其实都已经转移到了周边的土地，住宅就会升值，比如修建地铁，那么地铁的周边区域板块就会升值，修建学校，学区房就会升值，所以它的公共服务是把价值转移出去了。

但同时也存在一个问题，对于政府来讲，其收益很难循环，如果在你们家旁边新建一个公园，你的房价将会上涨，你会把收益部分交给政府吗？不会，如果我们家旁边修建地铁，房价上涨，我们并不会将升值部分捐给公共，但在其他国家，只要你的物业升值，政府的税收就增加，所以政府就能进行循环回收，而中国现在没有，政府收的是房地产税，虽然税收上涨，但是有5年的实验期，可能就收一个水费的价格，如果收多了我们就会投诉，所以大家也不要指望房地产税能达到西方国家的水准，如果一个地方政府的财政收入有百分之六七十甚至七八十的是房地产税收，这种做法我们是不能接受的，这也不现实，因此我们要确定，现在我们能否把这个平台转化为一个可收费的平台，地方政府不能收税，税钱是国家定的，如果收不回来，像这些旧城的改造基本都在亏钱，最后会发现除了少数几个政府，其他都是负债累累，如果只为形象进行更新，那肯定要先花钱，我认为这一次换届，很多新的市长、市委书记会大吃一惊，上一届政府留了多少亿的债务在手里，这次中央经济工作会议也专门提出，严控地方政府债务，因此，一定要寻找出一种新的方式。

如果成为一个平台，每个城市都不止只有一种收费方式，收费方式的各不相同，比如说大家都熟悉的阿里巴巴（淘宝），平台不收费，腾讯、微信是免费的，它们没赔，它们赚了很多钱，所以只要有了平台的特性，都可以赚钱，它可能不找老百姓收费，但是它可以找第三方收费。

我们使用微信是不会被赚钱，但是形成的流量是钱，出卖了个人信息，所以在城市中的许多流量，如果没卖掉就那就是被流失了，大家不要以为现在网上的东西都是免费的，免费是最贵的，所以我认为应该在一个全新的概念中去重新理解城市，把城市作为一个平台，上面可以加载各种各样能赚钱的印证程序APP，这些东西能赚钱，我们就找这些APP去收钱，所以市政府不是只有一种收费的模式，这就是我对它的理解，所以通过城市的平台，把所有需要的公共资源进行集聚、重组和运营以后，它是能够带来巨大收益的。

最主要的原因就是产权，大家可以看街道怎么运营，公路好几种产权，省道、国道、高速，包括厦门市同样的道路，有一部分属于公路局，有一部分属于市政园林局，多少米以下的属于区政府的，没有单位可以统一经营。

比如在社区里工作，负责打扫卫生，街道上有很多公共的部分，比如电线杆、公交车站、广告打牌、地下管线等，这些不属于个人，但这些大家都可以介入和使用，但如果让个人管理，那么就是负责扫地的。

大会演讲现场图

产权还会虚置，所以可以看到每个人都可以通过这个平台进行免费的投送，比如共享单车，大家拼命的去投放这些单车，就像工地一样，如果所有人都免费使用的话，它就会出现沦为工具的悲剧，所以会出现城市产权虚置，我们经常看到征兵广告，过一段时间是五讲四美或是其他，好像这个产权也没人管，走在街道上，虽然街道也乱七八糟，但是谁也不负责，这就是我们的问题。

如若要解决这个问题，就要把这个城市（平台）变成一个可经营的模式，第一件事是解决产权问题，谁管它，谁运营它，谁收费，能收什么费，必须要定义，所以我认为这次中共中央国务院关于生态文明体制改革的整体方案里面就提出了这个事归谁管，自然资源部门负责统一行使全民所有自然资源，街道乱用的问题，就是自然资源部的问题，现在这是公共的资源，对其进行管理，原来责任人，不知道谁管，现在就是归这个部门管，当然，不是有个人具体管，可以委托公司、管理者，甚至委托城市运营商，所以我认为第一个先得要明确它的产权，先成立统一运营。

北京现在正在做这样一件事，据我所知，目前北京通州区的所有道路，公共设计部分，甚至连交警、小区物业全都归为一个公司来管理、运营，这是一个尝试，如若不给他们管，所有需要人要管的东西就会存在没有人管的现象。

这样的管理方式有优势，如果需要安一个杆、一个监控，跟谁商量？市委市政府不同意，规划局也不敢拦，市政园林也不敢拦，现在该交费就交费，该收费就收费，比如公交站牌要收费，包括路边停车等等全都是有管理的，所以权利归谁，必须要有一个明确的规定，然后不断的赋予它，运营它，这样才会越来越好，如果没有这个管理模式，这个街道就还是免费的，因此有管理模式以后，我们可以探讨一下公共平台基本的架构是什么，它是如何盈利，是免费但还能赚钱。

实际上，现在的城市形态，把它想像成为一个网上虚拟的平台，打车软件是一样的，它是不要钱的，所以对于我们来讲最主要是流量，带来升值，它不用找我们收费，大家希望在竞争激烈的时候还补贴优惠券，用打车软件次数越多，补贴就越多，为什么？就是因为它投资的是我们的流量。

这个平台把流量卖给谁？用户是免费的，它卖给了应用程序，比如，在淘宝上开个店，淘宝上浏览，带动流量，最后变成收费，所以，大家可以看苹果的盈利模式，净找APP收税，收的税非常多，阿里巴巴也是这样，最终形成一种模式。

简单来讲，只要是公共的、免费使用的东西，就像电视一样，我们看电视是免费的，但形成流量以后，广告商付钱，最后再从广告商里收钱，覆盖面越广，它的广告越值钱，所以中央电视台最值钱，因为看的人多，它卖的都是观众。同样的道理，我们城市政府就像这样的平台，这也是一个基本的架构，这是第一个场景。

政府其实就是在公共平台里面招APP，然后找它们收钱，我们怎么招这个APP呢？只有平台上面一定有足够的流量和良好的环境，才能有人愿意前来投，比如广告投放，现有的人说这个房子是我的，我就有权在自家屋顶上弄一个广告，甚至窗户上贴一个广告，广告是非常赚钱的，我们在网上很多免费使用的东西都是有人交钱的，都是广告公司交的钱，所以这个权利一定要通过法律还给公共，成都市规划局最近出台规定，非公共资源载体部分，只要业主同意，成都市相关部门会在编制户外广告控制性详细规划时将之列入规划。此后，纳入规划的业主户外广告设置位将通过拍卖方式出让使用权。该拍卖收益的60%，将补偿给载体业主。其余40%缴入财政专户，专项用于城市管理工作。要定义政府能不能收费，找谁收费，这必须是一个权利赋予的事情。

从事审批工作的都知道，没有法律就没有行政许可，城市规划两证一书都是《城市规划法》赋予我们的，所以这个模式也应该赋予相应的法律，有人垫钱外摆，不能随便摆了就占用，还要还给公众，或者负担一定的义务，不一定是要收钱。比如说纽约的报亭，摊位都是定点定价，不一定要拍卖，我们可以将这个摊位给一个残疾人或者给困难的家庭，但不能免费使用。公厕也是，原来公厕在欧洲是要交钱的，被一个人承包了，设计的特别豪华，流量很大，卖给广告商，就变成了一个非常富有的人，这是德国一个真实的例子。

比如现在道路上到处都有停车位，这些都是公共的资源，现在东莞就在做一件事，把道路上所有的停车位全部上传到网上，要想停车一查就知道哪儿有停车位，几点到几点有空位，一旦预定了就开始交费，单位闲置的资源都可以放到网上，比如，我们去上班以后，家里空一个车位，可以在网上进行租用，下班后，单位的停车位可以有偿提供给周围的居民。

整个城市都可以设计路段收费，给不同的时间、不同的地段、不同的人来收费，比如共享单车不能免费投，每年规定就两家，大家竞争拍卖，然后获得专营权，一人经营5年、10年，然后一次收费，这样就不会乱投。

新加坡大部分的主要路段，只要经过这个路段就收费，提醒几点到几点收费，收多少，道路实施这个系统后，我们可以不在高峰出行，晚一个小时出去就会省一部分钱，我们出去的时候有两条路，绕一些，但是省钱，这样的话，我们可以减少道路的供给，不需要修很多路，也是省钱，省钱就是赚钱，基础设施升级。

比如，小学操场整天都空着，当时我当规划局长的时候就提出小学操场下面都可以利用，如果有一个运营商把这个技术发展到能够在暑假期间把整个停车场建起来，这就都是新技术。厦门的变电站，室内化改造后，原来大家很讨厌且占地非常大的设施，现在就变成基础区，我们赚的房地产的钱远远大于改造后盈利的钱。

比如纽约公园，有钱人去赞助穷人，很多公园的设施都是被捐赠的，比如椅子捐1万美元，就可以在上面能刻很多字，从而带动了许多人进行捐赠。在厦门当局长的时候做过这样的活动，导致最后椅子都不够了，需要开通渠道，在平台上进行。

最后，我认为，现在进入后房地产市场，房地产尊龙凯时的周期很快结束了，开发商应该运营这个街区吗？所以我建议城市的开发商要抛弃幻想，从城市的开发商转变为城市的运营商，假设把城市理解成为一个平台，而运营会有巨大的商机，所以将来在城市运营上，赚钱的人可能比这个城市开发商赚的钱更多，搭建一个平台，为城市创造现金流的模式，会诞生一批城市发展的赢家，可能万科不转型就会受到影响，可能万达转型成功，那就是另一个城市。土地财政前一个阶段，我们觉得是大江大河，高山大海，实际上，当我们城市进入了运营阶段以后，才是真正的城市。

文章来源：城科会城市更新专委会